赵鑫明 对房屋交易合同网签备案若干问题的思考

为贯彻落实党中央、国务院决策部署,经国务院同意,2018年 12月 26日,住房和城乡建设部印发了《住房和城乡建设部关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》(建房〔2018〕128号),要求在全国城市规划区国有土地范围内全面实行房屋交易合同网签备案,加快推进房屋网签备案系统全国联网工作。在各级政府、有关部门的共同努力下,这项工作正积极推进。但该项工作在推进过程中也出现了认识不到位、配合不顺畅、信息不衔接等问题。有人对这项工作产生了疑问、提出了质疑、发出了杂音。这些问题如不及时解决、纠正、处理,不仅会影响到网签备案联网工作进程,也会导致党中央、国务院的决策部署难以真正落实。笔者根据自己所了解的情况,结合对这项工作的思考,谈一下个人的观点和看法。

 

1关于房屋交易合同网签备案的依据

首先,从法律层面看,网签备案有依据。房屋交易合同网签备案的法律依据是确定的房地产成交价格申报这一法定制度。《城市房地产管理法》第35条第1款规定,“国家实行房地产成交价格申报制度”。该制度与国有土地有偿有限期使用制度、土地使用权和房屋所有权登记发证制度、房地产价格评估制度、房地产价格评估人员资格认证制度,共同构成了《城市房地产管理法》确定的房地产管理5项基本制度。任何制度都需要具体的措施去实现,否则,制度就成为苍白的文字、悬空的条款。房屋交易合同网签备案就是落实房地产成交价格申报制度的具体举措。设定房地产成交价格申报制度的目的,就是政府部门要及时准确掌握市场的情况,更好地监管市场,促进市场健康发展。通过房屋交易合同网签备案,权利人依法履行了成交价格申报这一法定义务,政府部门获取掌握了房地产交易的信息,实现了申报成交价格这一法定制度设定的目的。此外,实行房屋交易价格申报制度也是各国政府管理部门在房屋交易管理中的常用措施。如德国,房屋买卖,要求由负责交易的公证人向政府部门申报;房屋租赁,要求由当事人向政府部门申报。根据《城市房地产管理法》第35条第2款规定,我国采取了原则上由权利人申报的方式。同时,为减轻购房人的负担,《城市房地产管理法》对预售商品房合同备案作出了特别规定,要求由预售人(开发商)统一负责向政府部门申报价格、登记备案。

其次,从国务院行政规定层面上看,网签备案有明确的要求。2010年1月7日,国务院办公厅印发的《关于促进房地产市场健康发展的通知》(国办发〔20104〕号)第2条第7项要求,进一步建立建立健全新建商品房、存量房交易合同网上备案制度。国务院是我国的最高行政机关,通过其办公厅文件要求各地在原有合同备案的基础上,适用市场发展的需要,为权利人提供网上签约、备案的路径,即通过互联网平台完成签约、备案。其目的是通过信息化手段,方便权利人履行义务,提高政府的治理能力,进一步完善房屋交易合同备案制度。

最后,从行业管理部门和地方管理要求上看,网签备案有更加具体细致的要求。为贯彻落实《城市房地产管理法》,作为房屋交易的行政管理部门,1995年建设部发布的《城市商品房预售管理办法》和《城市房地产转让管理规定》就对合同备案作出了规定。2006年,建设部、中国人民银行发布《关于加强房地产经纪管理、规范交易结算资金账户管理有关问题的通知》(建住房〔2006〕321号),要求有条件的地方建立网上签约系统,将网上签约系统与房地产经纪合同管理、存量房交易资金管理制度结合起来,形成完整的存量房交易监管体系。2007年,建设部发布的《房地产市场信息系统技术规范》(CJJ/T115-2007),对新建商品房、存量房的交易网上签约、备案系统建设技术要求,作出了统一的规定。2018年12月,《住房城乡建设部关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》更加系统地对房屋交易合同网签备案指导思想、工作目标等作了明确具体的规定。2019年8月,《住房和城乡建设部关于印发房屋交易合同网签备案业务规范(试行)的通知》对网签备案的流程进一步规范。在地方,北京、上海、天津、重庆、广州和江苏、安徽等地,也先后通过《北京市城市房地产转让管理办法》《上海市房地产转让办法》《天津市房地产交易管理条例》《重庆市城镇房地产交易管理条例》《广州市房屋交易监督管理办法》《江苏省城市房地产交易管理条例》《安徽省城市房地产交易管理条例》等对房屋交易合同网签备案作出了具体规定。因此,房屋交易合同网签备案无论在法律、国务院行政规定、行业管理和地方管理层面均有依据。

 

2关于房屋交易合同网签备案的性质

对房屋交易合同网签备案的性质,我们可以从房屋交易合同网签备案操作过程来分析探讨。通俗地说,房屋交易合同网签备案是政府部门搭建平台供交易当事人填写、确认房屋交易合同使用,并通过平台及时直接获取交易信息完成合同备案活动的全称。这种通过网上签约备案模式,改变了原来当事人签订房屋交易纸质合同后,必须再持纸质合同向政府部门申请备案的传统做法,让备案变得更加简便,行政效能大幅提升,真正做到了“信息多跑路、群众不跑腿”。特别是 2019年4月23日,全国人大常委会通过了对《中国人民共和国电子签名法》的修改,电子签名可依法在房屋交易活动中使用,这将使合同网签备案变得更加便捷、高效。通过行为过程分析可以看出,房屋交易合同网签备案就是在房屋交易的过程中,政府部门的服务行为(搭建平台)+当事人的民事行为(网上签约)+政府部门的监管行为(完成备案)。但需要注意的是,对于当事人的民事行为(网上签约),政府部门需在职责范围内进行适度的监管,主要体现在对被限制的交易主体或交易客体,如在限购城市中不具备购房资格的人,未取得预售许可的新建商品房等,以网签不予通过的方式进行限制。因此,房屋交易合同网签备案是政府部门对房屋交易活动的服务和监管行为,既体现了政府部门的服务功能,也落实了政府部门对房屋交易市场的监管职责。

 

3关于房屋交易合同网签备案的作用

由于房屋的交易数额大,且属于低频交易,不像人们购买服装等普通商品那样交易额少、购买频繁的高频交易,当事人易于掌握其规则。房屋交易这种低频交易对绝大多数人来说,很难全面准确掌握交易规则和流程。基于此,各国(地区)都根据自身情况建立了相应的房屋交易监管措施和手段。虽然监管的手段、路径不同,但目的、追求的效果是一致的,都是维护当事人的权益,保护交易安全。例如,美国的产权保险和第三方托管制度、德国和瑞士的强制公证制度、日本的司法代书师制度、我国台湾地区的建筑经理公司制和履约保证机制,等等。我国网签备案制度经过 20多年的发展、完善,已成为房屋交易过程中,群众放心交易的“安全锁”。

首先,从制度设计看,网签备案有效保障了交易安全。我国房屋的产权类型较为复杂,网签备案通过前期、中期和后期“三层保护机制”来保障房屋交易的安全。“三层保护机制”,一是前期的“交易主客体核验”,即不符合交易条件的主体、客体不予网签;二是中期的“备案排他性保护”,即已网签备案的新建商品房买卖合同、存量房买卖合同、房屋租赁合同,撤销备案前不得重复签订买卖、租赁合同,杜绝“一房多卖”“重复租赁”等行为;三是后期的“交易资金监管”,即房屋交易完成后,交易资金才能划转,保障交易资金的安全。这些措施构成了房屋交易管理的闭环,有效避免了交易可能出现的风险。与境外的交易监管制度相比,我国的网签备案制度更具有政府的公信力,成本最低、效率更高。在 2017年内地房地产经纪人与香港地产代理人资格互认会上,笔者曾介绍了房屋交易合同网签备案性质、作用和流程,香港同行非常认同并希望该制度在我国香港地区能够实施。

其次,从实际效果上看,网签备案的合同具有了公示作用。房屋交易合同网签备案并不创设物权、也未改变交易房屋的物权状况,这一点毋庸置疑。但房屋交易合同网签备案后就具有了示约的作用,即公示合同的作用。这种公示并不是向社会公示合同的内容,而是在功能上达到公示的社会效果。这种效果主要体现在两个方面,一方面是对特定主体的公示作用。网签备案可以让相关当事人知悉有关交易合同的存在。如房屋抵押合同网签备案后,抵押当事人就同一房屋再次签订抵押合同的,在合同网签前,房屋交易管理部门通过网签备案系统提示、告知当事人该房屋已网签备案的抵押合同情况,供当事人审慎决策是否继续签约。另一方面是向非特定主体的公示作用。政府部门通过网签备案信息,可向社会公布一个城市、一个城市某区域房屋的成交面积总量、交易总金额和平均价格等指标,提高交易市场的透明度,引导市场健康发展。

最后,从法律价值上看,网签备案以特定的形式宣示了当事人享有的合同权利,让“债的相对性”变得具有“相对公开性”。债具有相对性,这种相对性往往变成“债的隐蔽性”,而网签备案可以较好平衡“债的隐蔽”与“债的需公开”。具体体现在:一是让受让人的“善意取得”行为更为清晰可辩。《物权法》第 106 条确定了善意取得制度。在房屋善意取得的三个必备条件中,“合理的价格转让”“房屋已登记”较为容易判断,而受让人“受让时需是善意的”往往是争论的角度、确定的难点。借助网签备案制度可以有效识别,如受让人明知或通过网签可以知悉所购买的房屋已存在有买卖合同网签备案,即该房屋已正在交易状态,采取不办理合同网签备案直接办理登记获取房屋所有权行为,如产生纠纷则不应构成“善意”。这与法国民法典规定的“受让人明知或因重大过失而不知物不属于让与人者,视为非善意者”法意是一致的,即受让人在条件允许的情况下,应 ,检视出让人在资格、行为上是否存在瑕疵。二是有效杜绝通过“假房屋租赁合同”对抗的房屋交易行为。实践中,已出现了个别房屋权利人滥用买卖不破租赁、抵押不破租赁,通过“假房屋租赁合同”,或者“倒签房屋租赁合同”,拖延买卖的房屋交付,侵犯受让人的权益。通过网签备案宣誓相关合同的存在,可以有效解决这些问题。我们欣喜地看到,随着网签备案制度的不断完善,当事人绕过网签备案需自行承担交易风险的理念,已逐步得到社会的广泛的认同。因此,20多年,房屋交易合同网签备案制度在房屋保障房屋交易安全、维护当事人合法权益中发挥了重要作用。

 

4关于房屋交易合同网签备案与不动产登记的关系

房屋交易合同网签备案与不动产登记之间的关系也是实践中争论的焦点问题之一。不认同网签备案的各种观点基本上都属于“替代论”,即不动产登记从机构、程序、功能上可以完全替代交易机构、交易程序、网签备案,也就是“机构替代论”“程序替代论”“功能替代论”。对这些观点进行客观地研究分析,既有助于做好交易工作,也有利于登记机构聚焦主责主业。

首先,房屋交易机构与不动产登记机构不存在法理上的必须统一。从性质上看,房屋交易管理是政府管理部门对房屋交易市场的监管,交易属于行政管理,具有强制性。不动产登记属于依法对不动产物权进行登记公示,登记更加注重自愿性,不具有强制性。纵观世界各国,房屋交易管理职能都是由政府部门实施的,是对市场行为的行政监管。而不动产登记机构通常由法律授权实施部门,实施部门各有不同。如大陆法系的国家,德国不动产登记由法院负责;日本不动产登记由司法部门负责;而瑞士不动产登记有的州在法院,也有的州在政府部门。登记机构与交易管理部门在不同的部门,并不影响政府部门对房屋交易市场监管职能的行使,更不影响物权登记的效力。从法律规定看,我国《物权法》第12条已对不动产登记机构的职责作出了规定,其中并没有房屋等不动产的交易管理职责。也就是说,不动产登记机构的法定职能并不包括房屋交易管理职能。从地方实践上看,虽然我国各地房屋交易、不动产机构设置的不同,但无论机构如何设置,都不改变交易管理属于房屋行政监管的属性。客观地说,交易与登记由同一机构承担利弊均有。有利的方面主要是可以有效减少部门间不配合造成交易登记风险和效率低的问题。不利的方面主要在于交易管理职能被弱化,交易的过程监管变成登记结果管理、窗口管理、替代管理。更需要注意的是,不动产不仅有房屋,还有土地、林、草和海域等,如登记机构超越能力范围承担这些不动产交易的监管职能,将加重登记机构负担,有可能造成登记效率下降。笔者在参与《最高人民法院关于审理房屋登记若干问题的规定》司法解释调研、起草和论证过程中,绝大数人普遍认同登记机构不应承担行业管理等非登记职能,尤其是超越其能力的职能。否则,带来的不仅是权利行使的快感,还有行为法律后果的责任承担。

其次,理顺交易登记程序的钥匙不是“程序替代”而是落实《不动产登记暂行条例》确定的信息共享机制。一些地方采取了“一窗受理”“窗口联办”,有的用登记程序直接替代了网签备案,成为“程序替代”的实例。这种方式确实方便了群众、简化了手续,但也存在缺陷,尤其是不能实现及时获取交易信息这一备案目的。从行为轨上看,就房屋全生命周期链上看,交易与登记交替互为前提。但就具体的一个房屋交易活动而言,则是先有交易行为,后办理登记手续。房屋交易的目的确实就是当事人要获取房屋的某一项物权或者通过租赁合法使用房屋。但其获取的行为,即交易行为必须合法,否则就不能登记。交易是一个活动,是登记的前提;登记是一个结果,是交易的终结。房屋交易合同网签备案发生在登记之前。交易与登记应当按照这一行为发生过程设计各自的业务流程。从发生的时间看,交易行为与登记行为存在着一定的“时间差”。用登记时点、程序替代网签备案时点、程序,即用不动产登记数据替代网签备案数据,其结果是交易信息数据严重滞后,通过网签备案及时掌握市场情况的目的难以实现。笔者做过调查了解,就预售商品房而言,根据预售时房屋建设进度不同,预售商品房从签订合同到办理登记时间也不同,一般需要1-2年左右的时间,最长多达5年。更有甚者,因建筑物某项验收不能通过,不能满足不动产登记的条件,可能会造成多年不能办证。再如通过经纪机构完成的存量房买卖、抵押业务,不需要通过贷款买房的,从签订合同到申请登记一般需要1个月左右时间;需要办理贷款的,要根据银行核发贷款的时间确定,一般需要3个月左右。因此,如果以登记程序替代合同备案网签程序,网签备案时效性就大打折扣,通过登记所采集的数据就会严重滞后于交易真实发生的时点。行为发生的自然顺序决定交易、登记的工作程序。对交易、登记程序衔接问题,不动产登记暂行条例已作出制度性安排和顶层设计,这是房屋交易、登记职能分离后,不动产登记制度改革能否顺利实现的关键所在。《不动产登记暂行条例》第24条明确规定,“不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享。不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息,不得要求不动产登记申请人重复提交。”通过信息共享,可以减少部门间的重复收件,方便当事人,又可以实现交易与登记程序的无缝衔接。因此,在登记之前,有一个完善、安全的房屋交易行为和规范、可共享信息,有助于提高登记效率,降低登记错误的风险,这对登记机构来说是“福音”,而非“灾难”。规范的房屋交易行为是对不动产登记的有效保护。

最后,网签备案与预告登记有着本质的区别,在功能上不能相互替代。实行房屋交易合同网签备案后,有的人提出其与预告登记的效果一样,即“功能替代论”。有的人认为预告登记的低效率才成就了高效便捷的网签备案存在的可能性。网签备案与预告登记不同,一是法律依据不同。网签备案依据的行政管理法,即《城市房地产管理法》,属于公法范畴;预告登记登记依据民事法律,即《物权法》,属于私法范畴。二是性质不同。网签备案属于行政管理措施,具有一定的强制性;预告登记遵循民事活动原则,强调自愿性,是否办理预告登记由当事人约定。没有约定,登记机构不能强制要求当事人办理预告登记。三是作用不同。网签备案主要是规范交易活动行为;预告登记的主要作用则是保障将来物权的实现。四是范围不同。网签备案涵盖了房屋买卖、抵押和租赁等各种交易类型;预告登记仅适用于物权登记,范围不包括房屋租赁。因此,网签备案与预告登记不存在相互替代的关系。

综上所述,从房屋交易合同备案,到房屋交易合同网签备案,该项制度在实践中不断完善。房屋交易合同网签备案是依法确立、具有我国本土特色、符合我国国情的房屋交易介入模式,实现了政府用较低的行政成本,高效地监管市场,在保障房屋交易安全、维护当事人合法权益方面,正发挥着越来越重要的作用。