王振宇:行政审判三十年

 

                                                                          王振宇:行政审判三十年

一、行政审判在中国的出现具有历史的必然性

第一,我国的法治道路是历史的选择,行政审判则是法治成熟的重要标志。1981年,党的十一届六中全会作出《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,实事求是地评价了建国后各阶段的功过是非,彻底否定了文革。正是因为对文革当中不讲法治的巨大危害有了深刻认识,才使得法治道路成为全党和全国人民的共识。“还是法制靠得住些”,小平同志的这句话并不仅仅是一种个人感悟,更是全党上下在不断完善社会主义各项制度的探索当中获得的一条宝贵经验。

新时代的法治要有新高度,法治的新十六字方针则标出了新高度。相比老十六字方针,新方针对法治的要求更高,超越形式法治,追求实质法治。实质法治最关键、最具有指标意义的就是“全民守法”。这里的“守法”是主动的而非被动的,人民对法的态度不仅不排斥,而且是信赖的,甚至上升为信仰。在这样的状态下,人人自觉服从法,自觉运用法,自然就不需要处处动用强制去执行法。所以,实质法治是低成本甚至无成本(无为而治)的法治。如果每个人身后必须安排一个警察,法才能实现的话,就不可能是实质法治。实质法治是高水平的法治,也是新时代法治建设的努力方向。欲达此境界,政府必须以身作则。如果它不是一个法治政府,不坚持依法行政,就是一个坏的示范,老百姓往往会采取法律投机的态度,难免“信访不信法”。而要建设法治政府、实现依法行政,就必须要有行政审判这样一种机制加以助力。正如马怀德老师所说,“行政审判是法治国家的标配”。

第二,改革开放的独特历史催生了行政审判。从各国经验来看,行政审判通常在法治成熟阶段才会出现,但我国行政审判的历史具有独特性。40年前,法治建设尚在零基础上展开的阶段,行政审判就随之出现了。为什么?因为改革开放催生了行政审判,本来需要长时间的探索和积累,但改革开放加速了这个过程。改革开放需要引进国外的资金和技术,为此我们在制度方面做了很多改革,让他们放心地投入,不必担心投资安全,尤其要让他们在与政府打交道的时候,不必担心政府滥用权力损害他们的合法权益。所以我们就能够理解,为什么第一部规定行政诉讼的法律是1980年《中外合资经营企业所得税法》,就是为了消除他们的疑虑和担心。以此为契机,我们就能够那么早就见识到行政审判的好处。随后的短短数年,就有很多的单行法都规定了行政诉讼,行政审判从外资享有的优惠,变成每个公民、法人或者其他组织都可以享有的国民待遇。

第三,行政审判在持续回应人民群众司法需求的过程中不断进步和发展。按照需求层次论的基本观点,在低层次需求得到充分满足时,高层次需求就会变得强烈。当高层次需求普遍化进而成为一种社会需求时,制度就必须在供给侧作出回应,如果不做回应甚至回应得不及时,都可能会引起很大的问题。三十年来,尤其是自行政诉讼法实施到修改的二十余年间,各级人民法院通过大量行政案件的审理,推动行政审判体制机制不断完善,以回应人民群众不断提高的权利保护需求。比如1989年的行政诉讼法只将“人身权、财产权”写入保护范围。应当说,这与当时的发展阶段是相适应的。当时我国处在改革初期,温饱问题是人民群众最为迫切、最为关心的问题,在制度供给层面,全党上下努力的首要目标就是满足人民群众的生存需要,解决生存权权问题。“人身权”和“财产权”就是生存权的主要内容。随着改革开放的不断深入和生存权问题的逐渐解决,与更高需求相联系的其他权利需求开始突出。2010年温总理曾经在一次讲话中强调,要让人民群众生活得更有尊严,就是强调仅仅满足人民群众的生存权是不够的。自行政诉讼法实施以来,行政审判不断扩大权利保护范围,早就修法之前,受教育权、知情权、劳动权、环境权等与“人身权”和“财产权”关系较为密切的权利受到保护的情形就开始出现了。

第四,国家治理体系和治理能力现代化对行政审判提出了更高要求。国家治理体系和治理能力现代化,可以用一个虽不十分精准但却非常形象的比喻,叫做“弯道超车”。“弯道”代表的是改革,“超车”代表的是追赶和超越。我们只有跻身于世界先进行列,才可以说实现了现代化。“弯道超车”首先必须要快,必须要猛踩油门,这更多是政府的责任。与此同时,我们必须认识到弯道是危险的,在弯道上超车就更加危险,所以,此时越是超车就越需要刹车。如果刹车不灵敏,或者该刹车时不让踩,就会有很大的麻烦和危险。行政审判的责任就是要把刹车踩好。正如动力系统和制动系统相互配合才能把车开好,行政审判只有真正起到助力法治政府建设、促进依法行政的作用,我们的国家治理体系和治理能力才可以说实现了现代化。

 

二、行政审判的发展成就

第一,在制度建设上实现了升级换代。指标性事件就是《行政诉讼法》的修改,这一修改符合新时代的要求,被称为行政审判2.0版。如果说制度是软件,硬件就是组织和体制。三十年来,行政审判在组织建设上取得长足发展,行政审判干部已达12000多人,这是行政审判的重要基础。行政审判体制与任务要求不适应的问题,中央高度关注,十八大以来很多中央文件都对这方面的改革提出了要求。对行政审判体制改革的探索,人大修法当中予以高度重视,修改后的行政诉讼法第十八条第二款规定:“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。该规定虽然只有半条,但弥足珍贵,因为它留下了足够的空间,使得我们能够继续推动这方面的探索。

第二,补齐短板,突出强调实质解决争议的功能。过去我们一直强调行政审判有两大功能,即监督和保护,监督是对政府,保护是对老百姓。其实还有一个功能是这两大功能的基础,它就是解决争议。争议不解决,这两大功能就是无源之水。长期以来,行政审判实践最大的短板恰恰在于争议的解决。由于体制机制设计的问题,导致法院难以做到位,也出现了很多程序空转现象,也就是有些学者批判的“锯剑疗法”。为了解决这个问题,新行政诉讼法将“解决行政争议”写入立法目的,意在实质解决。可以说,实质解决争议在此次修法当中提纲挈领,贯彻始终,所有条文的修改都围绕实质解决争议加以完善。实质解决的要义可以用“两个尽可能”和“两个限度内”来概括。“两个尽可能”,一是要尽可能让更多的行政争议能够进门,二是进了门的争议要尽可能解决到位,该监督的要监督到位,该救济的要救济到位。“两个限度内”,一是要在能力限度内做事,法院不能超出自己的司法能力。二是要在权力限度内做事,法院也不能超过司法权力,越俎代庖,替行政机关作决定。

第三,畅通行政诉讼渠道的同时,防止诉讼资源滥用。立案登记制极大释放了行政诉讼解决争议的红利,但凡事都有利必有弊。现在滥用诉讼权利已经成为一个值得关注的问题。据统计,立案之后经行政庭审判又驳回的,去年已经达到30%(修法之前只有不到10%),有的地方超过一半的案件被驳回起诉,这是对审判资源极大的浪费。对此问题的解决,去年最高人民法院发布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发[2017]25号),目的就是在畅通诉讼渠道的同时,规范行政诉讼诉权的行使。文件中有很多措施,已为今年初发布的司法解释所吸收,变成了司法解释条文。随着这些配套的司法解释和司法政策的施行,人民法院就可以把“好钢用在刀刃上”,专注于真正的行政争议,这也有助于行政审判在正确的轨道上不断发展。

第四,审判机制沿着诉讼类型化的思路不断完善。一个医院如果说它的医生都是全科大夫,什么病都能看,那它就难以做到专业化,也就难以治疗疑难复杂的病症。行政诉讼也一样,对复杂多样的行政争议不加区分,都用同样的办法有何标准去处理,就很难做到实质解决,很难做到监督到位和救济到位。世界各国的行政诉讼的发展,最后走到科学化、专业化都是通过诉讼类型这样一个思路去体现的,这次修法,立法机关对这个思路是肯定和接受的。如果完全贯彻行政诉讼类型化的思路,就需要动法律的框架,那就要重写法律。立法机关考虑这样的话,修法程序就会更加复杂,过程也会更加旷日持久,显然不利于行政法治建设。最后,立法机关在这个问题上体现出高超的智慧,将已经形成共识的重要修法意见固定下来的同时,在判决方式上引入了类型化的思路。其余的事情交给司法去进一步完善。所以,今年颁布的全面司法解释中,我们对诉讼请求进行了分类,意在进一步体现诉讼类型化的思路。

第五,司法权与行政权两权良性互动。在三大审判中,唯有行政审判最特殊,因为只有这里会有国家的两种权力相互碰撞。当然刑事审判也有这样的因素,但是没有行政审判这么直接、尖锐。实际上国家权力既要有这样的博弈,也要有合作,毕竟都是法律共同体,要有一个基本共识,良性互动也是这么多年行政审判一直在探索的,目的在于在法律的基本框架层面上形成共识,以免各自为战,空耗宝贵的国家资源。这次修法应该说把这个互动做的更加向源头靠近、更深入了,其中两个抓手至关重要。一个是负责人出庭应诉,使得法治的“关键少数”成为互动的重要参加者。二是复议机关为共同被告,促进行政复议发挥应有的功能。

 

三、新时代行政审判的展望

第一,按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,继续完善行政审判。行政审判三十年来的不懈努力,成就是很辉煌的,但与此同时,我们要保持清醒头脑。尽管从制度建设上看,先进国家行政审判的重要制度,我们都有了,但结合整体运转,仍有很大完善空间。客观地讲,按照治理体系能力现代化的要求来衡量,目前也就是七八十分的水平。我们还要继续努力,不断完善,照着100分先进国家的目标,去进一步完善。

第二,按照行政争议多元解决的视角进一步完善行政诉讼,也包括完善争议解决的其他机制。尤其是行政诉讼和行政复议,这两大制度功能如何衔接、定位。比如现在复议法可能要启动修改,复议改革、体制改革现在正在进行探索。复议改革,复议机关的定位,跟法院的功能区分,如何衔接。一定要系统思维,多元解决。这里面也包括跟检察机关之间职能分工,都要运用多元争议解决的视角,包括律师参与怎么解决。

第三,围绕国家大政方针的发展变化,利用一切有利契机发展行政诉讼制度,这是行政审判未来30年最基本的方法论。抓住一切契机,比如对行政审判实际上影响很大的党和国家机构改革,要顺应它,来不断完善行政审判。要不断思考,怎么通过把功能的进一步完善,反过来助力国家的大政方针实现。比如现在行政领域的放管服改革、改善营商环境等重大政策,行政审判要密切关注。再比如大湾区的建设,尽管比较明显的问题都在经济领域、经济案件,但这些问题都是技术和机制层面的问题,最根本、最长远的问题还是法治政府建设问题。只有把大湾区内的法治政府建设好,才能体现出吸引力和优越性,所以行政审判任重而道远。

第四,配套的规则还要进一步完善。新法的修改,新法是行政审判2.0版的龙头。新法里面有很多的新制度和新精神,其中很多是过去行政审判和行政执法从来没有想象过的事情,比如规范性文件的审查,行政协议、一并解决民事争议等等。这些制度要落地没有配套的规则是不行的,目前,最高法院行政庭正在抓紧制定。今年计划的调研项目有十个之多,都是诉讼法上新的规定。另外新制度会带来一些新问题,比如立案登记带来的滥诉问题,都需要我们一个一个去解决,去完善相应的制度。

第五,管辖改革需要尽快明确方向。管辖改革现在实际上已经启动三年了,这个改革对行政审判未来30年影响巨大,这个改革现在可能有多种模式,按照中央司改的文件,目前各地探索存在多种模式,只要是法院有利的司法资源都要用起来。但是将来肯定不会采取这么多的模式并行,所以需要尽快明确方向。下一步,我们将对各种模式探索进行评估,把可复制可推广的模式选出来供中央决策。