尹飞:不动产统一登记的目的,严格区分登记与交易管理

2017年3月25日,中国行为法学会和中南大学共同组织编纂的《中国法治实施报告(2016)》发布会暨“治国理政新理念新思想新战略与法治实施”专题论坛在京举行。来自全国人大、国务院法制办、最高人民法院、最高人民检察院等机关以及学界众多领导、嘉宾、专家学者、实务人士和媒体代表近百人出席了会议。在专题论坛上,中央财经大学法学院院长尹飞教授发表了主旨演讲。以下是演讲实录。

 

十分感谢会议主办方的邀请!十分荣幸借这个机会向各位简要汇报一下我参与不动产统一登记立法和相关工作过程中,对于不动产统一登记目的的认识;也从一个比较具体的角度谈一下对十八大以来新战略新理念新举措的相关认识。

不动产统一登记已经推行了一年多了。对于不动产统一登记,坊间对其目的一直有不同的认识,比如一开始万众期待的是像有一些媒体讲的“打老虎利器”,再比如说房产税,以及降房价。但严格地讲,这些都不是统一登记的直接目的。在座的都是法律专家,可能很清楚:虽然不动产统一登记确实为相关工作做了技术上的准备,但是并没有以这些为直接目的。比如一个最简单的例子:房产税的问题,实际上我们现有的房屋登记已经足以解决相关的制度构造。对于统一登记的目的,学界也有一些解读,例如维护交易安全,但是实际上维护交易安全、提高交易效率这些内容,任何一种物权登记,包括此前的分散登记也是足以解决的。唯一的问题无非就是房和地的关系上有房随地走地随房走的要求,分别登记可能影响交易安全,但我们稍微做点连接上的规定,例如明确要求有房屋之后先办理房屋登记、再凭房屋登记补办土地登记,也不会有什么问题。再如便民利民,但实际上以前卖房子只要跑一趟,统一登记就要跑两趟,因为现在要做交易的管理、做备案,然后还要跑到国土局再去办登记。所以未必是这样。

于是问题就来了:为什么我们要搞统一登记?回顾一下统一登记的整个进程,可能有问题就能理解得更透彻。统一登记的要求是在物权法中提出来的,是在2007年;但真正去落实统一登记是在2013年3月份,国务院的机构改革和职能转变方案里面提出了这个问题,从而重新启动了这个事;正式的落地恰恰是到了2013年的11月份,三中全会召开之后,马上,国务院召开了常务会议来确认要启动统一登记的工作。

为什么要这么做?我个人理解,本质上就是因为过去的分散登记体制自身存在的严重问题。统一登记之前不是没有登记,其实是有登记的,分散登记。分散登记体制的特点在于:任何一个领域,比如房、比如地、比如林,它都是由一个部门统一进行交易的管理、监督,然后再去进行登记。我个人理解,统一登记恰恰是为了打破由一个部门既管交易管理又去管登记这么一个体制。为什么这么讲呢?因为实际上从行政法的角度上讲,不动产登记行为和一般的行政管理、市场管理行为是有本质上的差别的。登记行为本质上我仍然倾向于是一个确权,当发生了一个引起不动产物权变动的法律事实之后,相关的登记机构应当事人的请求对相关法律事实的构成要件加以确认,最后依法做出判断,然后把物权变动结果记载于登记簿中的过程。在这个过程里,作为登记机构来说,它审查主要的目的还是为了保证最终登记结果的准确性,从而维护登记簿的公信力,进而维护交易的安全。所以由这个角度出发,作为登记行为来说,它本质上是一种依申请的行政行为,登记机构本质上是一种被动的行为,即当事人在发生物权变动的事实之后,按照法律的规定提出登记申请,然后登记机构被动审查。所以说这也是为什么德国把登记机构放到法院,认为登记行为是准司法行为的根本原因。相反,作为日常的行政管理行为、市场管理行为,其核心是要及时发现损害消费者权益、损害国家利益的行为,要积极主动的去有所作为,去进行打击、进行遏制,所以说这两种行为是完全不一样的。

但是我们搞分散登记,把这两个事放到一个机构,这样的话就必然导致这么一个问题:以登记来代替管理,在该管的时候发现了问题但是不管,然后到最后在登记环节统一解决,这样的后果就是,一方面,当出现了一些损害消费者权益、损害公平交易乃至损害国家利益的行为的时候,我们的主管部门无动于衷;另外一方面,在登记的环节大量的塞入一些行政管理的内容,影响到人民群众的物权,甚至有的时候,用比较极端的话说,有些部门就是在讹诈当事人。比如说我们也做过一些调研,比如什么钱不好收,登记的时候收;什么费不好整,登记的时候弄。最极端的一个例子,某县发房产证的一个要件是已婚育龄妇女的结扎证明,这个跟房子有什么关系?因为计划生育不好抓,所以就在房子上解决。这样就把一些跟物权变动和物权取得没有关系的事塞到登记里面。

随着统一登记的推进,尤其是《不动产登记暂行条例》第16条专门明确了登记申请材料,最后一项兜底条款是:法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料,从而堵住这么一个口子。所以我理解,这么一个可能是很微小的制度变化,却充分体现了三中全会精神的要求:通过统一登记,严格区分登记与管理;在登记的环节我们更多地尊重当事人的私法自治、尊重当事人的交易,本质上是要尊重市场;而在管理的环节,我们要更好地发挥政府的作用。当然在统一登记完成之后,未来我们需要进一步研究的包括我们现在正在做的,就是如何去进一步的做好不动产交易管理相关的工作,怎么去围绕维护消费者权益、维护国家利益这些因素来展开相关的管理。

这是我在参与不动产登记相关工作中的一些思考和体会,请各位批评指正!谢谢各位!