程 啸:不动产登记条例为何难产

参与《不动产登记条例》讨论的清华大学法学院副教授程啸指出,虽然由国土资源部地籍司负责的草案几易其稿,提交给国土部法规司后,又修改了不少内容,但问题仍比较多。程啸认为一个主要的原因是起草部门对房屋登记制度的实际运行情况不太了解,容易导致闭门造车,对于涉及多部门的改革,“开门立法”应该是更为明智和理想的选择。

  不动产统一登记难产,不少学者强调是因为部门利益,程啸认为这可能是一种误导。“不动产统一登记大的方向,包括住建部等在内都是认可的,也达成了共识,没有异议,异议就是怎么统一,也不完全是部门利益,关键是如何平稳过渡,不能天翻地覆,强硬推行,影响现有工作”。

  立法需要尊重既有事实,可以有一定超前性,但不宜完全破坏现有管理结构,程啸以现有房屋管理体系为例,房屋管理部门将登记作为行政管理的重要手段,有些地方的房屋登记管理是完全独立的,既不归属房管部门,也不属于国土部门,如果一刀切拿掉,完全另组建一个新的部门归到国土部门之下,也存在问题。

  房屋登记的工作量远远大于土地登记,比如北京每年有近80万件登记,而土地登记才1万件,房屋登记部门一般是处级,而国土的登记部门属于科级,如果完全推倒重来,肯定会有人反对。同时,原有管理人员的安排也需要考虑在内,比如,住建部有全国房屋登记官考试制度,全国有30多万人从事房屋登记,通过考试的大概2.9万人,这批人应该成为登记制度的主力军。程啸还提醒,统一登记机构在中央与省一级基本没有太大现实意义,关键是县和市,因为这一部分才是真正的办理登记的执行部门,对他们的影响也最大。

  地方部门是登记管理的基础,也可能成为阻力,比如住建部一直希望推进的房屋登记联网,迟迟未有进展,与地方阻力密不可分,如果“国土部想推,也不一定能行。地方政府不愿意将登记统一到国土部门下面。”

  “不动产统一登记制度应该求同存异,寻找最大公约,而不能简单消灭现存制度,尤其是被实践证明的制度,如果推倒重来,对改革未必是好事”。程啸说。

  作为顶层设计的立法,也需要充分考虑中央和地方权力划分,涉及到房屋、土地、林地、草地、海域等统一登记,不同部门间的阻力或许会更大,程啸建议可以设立一个独立的登记机构,既不隶属于国土部门,也不隶属于住建部门,而有些地方已经在做类似的试验,效果不错。

  不动产登记条例对于具体的规定事项应该有所取舍,程啸认为对于地方登记机构的统一,应尊重各地的实践探索,不宜介入太深,重点可集中在登记规则、登记簿等。立法不仅是体现民众改革期望的重大举措,也应是体现立法智慧的不断实践。

  程啸说,应警惕《不动产登记条例》搞成大跃进式的立法。前期调研很重要。程啸曾参与《房屋登记办法》的制定,《房屋登记办法》在《物权法》颁布之前就开始着手相关调研,2008年制定完成,历时三年。程啸指出,即使将现有送审稿提交到国务院法制办,经过征求意见等环节,正常走完程序也需要半年以上,现在的草案争议那么大,国务院法制办也会卡住重新讨论。

  《物权法》颁布之后,住建部、国土部等都建立不动产登记制度,同时,实践中的具体问题也得到充分暴露和解决,现在应该是统一不动产登记的好时机。程啸说,新条例需要把好的理论和实践吸收进去,不能让新条例反而不如房屋登记办法或土地登记办法,最后倒退了。■