程 啸: 不动产登记机构应具有中立性

       (法学博士、清华大学法学院副教授)
2013年3月15日十二届人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》将“统一不动产登记制度”作为加强基础性制度建设的一项重要工作。3月26日国务院办公厅发布的“关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知”更列出了具体的完成时间表:2013年4月底前完成房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责的整合;2014年6月前出台不动产登记条例并实施不动产统一登记制度。
统一不动产登记制度的话题由来已久,理论界与实务界都认为应当统一。可是,如何统一、统一到哪一个机构,则聚讼纷纭,长期无法形成共识。对房屋、土地等不动产行政管理机关来说,如果自己原先负责的登记职责被整合到其他单位去了,势必对今后本部门行政管理职能的发挥造成影响。于是,大家或强调自己的重要性,要求将不动产登记职责都整合到自己的部门,或主张自己的独特性,要求维持现状,以待将来。不动产登记机构如何统一的争论中,焦点问题就是房屋与土地的登记机构应如何统一。土地管理部门认为,土地是财富之母,土地最重要。无论房屋还是林木、草原都不能脱离土地,将不动产登记整合到土地部门,可以做到对不动产登记的全覆盖。然而,在房屋管理部门看来,我国实行的是土地的公有制,土地不能私有。民事主体对土地只是享有使用权,但对房屋享有的却是更为重要的所有权。建设用地使用权和宅基地使用权都只是用益物权,有存续期限。所有权是最基本、最重要的物权,是永久存在的。所以,不动产统一登记应当以房屋登记为核心,整合到房屋管理部门。土地管理部门的说法虽然有一定的道理,但房屋管理部门的观点也不是没有道理。
笔者认为,统一不动产登记机构的关键,在于如何看待不动产登记的性质与功能。如果把不动产登记仅仅当作一种行政管理的方式,作为行政机关管理不动产时的一个抓手,那么只要土地、房屋、林地、草原这些不动产的管理机关没有整合、是分离的,将这些不动产的登记职责加以整合就会有很大的困难,整合到哪一个机构都不合适。然而,倘能正本清源,还不动产登记制度以本来面目,以充分发挥不动产登记制度的基本功能为依归,则统一不动产登记机构相对就容易实现。事实上,此次《国务院机构改革和职能转变方案》对不动产登记的性质和功能已有清晰准确地的定位了。一方面,《国务院机构改革和职能转变方案》之所以将统一不动产登记制度作为“基础性制度建设”工作,就是因为不动产登记是市场经济的基础性制度,服务于不动产交易活动;另一方面,2013年3月10日国务委员兼国务院秘书长马凯向十二届人大一次会议做的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》明确指出了不动产登记制度的基本功能在于“保障不动产交易安全,有效保护不动产权利人的合法财产权。”
基于上述对不动产登记制度的性质及功能的认识,在统一不动产登记机构时应当坚持的基本原则就是,摒弃将不动产登记仅仅作为一种行政管理措施或手段的狭隘认识,将不动产登记的职责与不动产的行政管理机关相分离,保持登记机构的中立性。否则,不仅会导致登记制度的功能被扭曲,使行政管理措施得以时时干扰登记制度的正常运行,也不利于权力的制约监督,引发各种违法登记、虚假登记的问题的出现。事实上,这一点在土地登记中已经表现的非常明显。目前,我国的土地部门既是土地的行政管理机关,负有管理土地等自然资源、查处土地违法行为和确认土地权属的职权;又作为土地出让的一方当事人,代表国家行使土地的国家所有权进行土地出让;同时,还作为土地登记机构,负责办理各种土地登记。我国现行土地管理中的各种违法行为,如一地多证、为集体土地办国有土地证进而抵押、违法收回土地并撤证等,在很大程度上与土地部门的这种既是运动员,又是裁判员,还是记分员的“三位一体”的现状有关。
就不动产登记机构统一的具体问题而言,目前应当区分中央和地方两个层面。首先,在中央层面,由于中央一级的不动产主管部门并不负责办理具体的登记业务,且目前国务院机构不可能再调整了,所以统一不动产登记机构不是表现为机构的新增或整合。也就是说,不大可能设立不动产登记总局之类的中央层面的专司不动产登记事务的机构。因此,在中央层面整合房屋、土地、林地、草原的登记职责,可能主要意味着今后负责这四类不动产管理的行政部门在今后与登记有关的法令规章上应当保持统一,登记的资料信息应当沟通协调。其次,在地方层面,建议从省、自治区和直辖市到县、市设立独立的不动产登记局与不动产登记分局(或不动产登记所),将现有的登记职责、登记人员整合到这些机构当中,与原有的各自行政管理机关完全分离。这是因为:一方面,地方机构的新增不受《国务院机构改革和职能转变方案》的约束,具有现实可能性。另一方面,也是最为关键的原因,依据我国《物权法》第10条第1款,不动产登记由不动产所在地的登记机构办理。也就是说,直接与交易安全和财产权利的保护息息相关的具体的登记业务是由县、市一级登记机构来负责的。对于这些每天与广大从事不动产交易的民事主体打交道的登记机构而言,机构的统一和单列具有更重大、更现实的意义。通过在地方单设统一的且独立的不动产登记机构,能够直接地、有效的防止当前影响交易安全,危害不动产权利人权利的多头登记、重复登记和错误登记的现象,真正使不动产登记实现其作为市场经济基础性制度,服务于不动产交易的基本功能。
(注:本文删节版以《不动产登记应如何统一》为题,发表于财新《新世纪》 2013年第15期2013年04月22日)