杨佳燕:开展房屋登记官培训考核 完善房地产登记制度

《物权法》确立了对财产予以确认和保护的规则,自2007年10月1日开始实施以来,对于规范财产关系、明确物的归属、发挥物的效用、保护权利人的物权都发挥了重要作用。关于不动产登记制度,从理论到实务,以及审判机关,多将研究的重点放在物权登记的效力、登记机构的审查义务等问题上,但对于实施不动产登记的关键因素——房地产登记机构,特别是从事登记事务的人员,研究的不多。然而所有的登记行为都是由房地产登记人员作出的,因此,作为保证不动产登记制度较好实施的前提和基础,房地产登记人员的素质是非常重要的因素。本文拟就房地产登记机构和人员现状、境外房地产登记人员的要求、应该具备什么条件、如何推进房地产登记人员的职业化等问题进行探讨。

一、目前房地产登记机构及登记人员的现状

1.房地产登记管理体制

按照《城市房地产管理法》第61条的规定,“以出让或者划拨方式取得土地使用权,应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记,经县级以上地方人民政府土地管理部门核实,由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的,应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记,由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书”。长期以来,我国现行的房地产管理具体事务按照属地管理的原则进行管理,其管理主体为市、县房地产管理部门。相对于房地产登记业务,各级政府的主要职责如下:在中央政府,实行房地分别管理的体制,由住房和城乡建设部、国土资源部分别负责有关房地产登记和土地登记的有关政策制定,指导和监督各级地方政府执行相关的政策。在省级政府,和中央政府职能类似,也是由省住房和城乡建设厅、国土资源厅分别管理,负责承担省级范围内相关政策的制定,指导和监督市、县人民政府的职能。在地方政府,有两种模式,一种是房地合一的管理体制,目前只有少数城市是这种体制。如天津、重庆、青岛、大连、广州、深圳、厦门等城市,通常是由国土资源和房屋管理局实施统一的房地产登记。另一种是房地分设的管理体制,目前多数城市是这种管理体制,纯土地登记业务由土地管理部门负责,但其他的房地产登记业务,如在建工程抵押登记、房屋预告登记、房屋初始登记、地役权登记等均由房地产管理部门负责。各市、县房地产管理部门具体负责房地产登记业务的机构通常为房地产管理部门下属的自收自支事业单位。

2.房地产登记从业人员

据了解,绝大多数房地产登记机构的编制是上世纪八九十年代确定的,这些年房地产登记业务发展很快,然而登记机构的编制基本未进行调整,许多登记机构只好通过增加外聘人员满足日常业务需要,各机构人员分为编制内和聘用人员两类,总体比例为1:0.9,一些经济发达地区,房地产市场规模较大的城市,聘用人员甚至多于编制内人员。由于身份、待遇等方面的限制,这些外聘人员工作积极性不高,人员流动性较大。登记机构对人员的录用一般按照事业单位录用人员进行,近几年随着用人制度的规范,一些城市通过全市统一公开招考录用人员。但从现实情况看,登记机构从业人员还缺乏严格的准入要求,录用门槛偏低,也没有专业方面的强制要求,入职以后,也缺乏专业和系统的学习培训。人员的整体素质和登记工作要求相比还有较大的差距。

二、境外对不动产登记从业人员的要求

根据清华大学法学院程啸副教授对德国、奥地利、瑞士、韩国、日本等地区的比较研究,人民大学土地管理系吴春岐博士后对台湾地区的比较研究,境外对不动产登记官(不动产中最主要的是房地产,不动产登记官主要是指登记机构从事不动产登记的专业人员)有着较为完善的培训、考试、录用制度,主要有以下几个特点。

1.登记官都是国家公职人员

具体看,主要有两类:一类是法官或司法辅助人(司法公务员),如德国和奥地利,还有瑞士的部分州;另一类是公务员,如日本不动产登记官为国家公务员系列中的法务事务官(指在法务局、地方法务局、法务支局的公务员),韩国为国家第5级公务员,我国台湾地区的不动产登记官为从事地政业务的公务员。

2.登记官要具备较高的法律专业知识和相应业务水平

由于不动产登记涉及到民法、物权法、合同法、土地法、继承法、婚姻法等多个法律,因此登记官必须具备很高的法律素质,方能胜任不动产登记工作。这一点在德国、奥地利与瑞士体现得最为明显,德国《司法辅助人法》规定,成为司法辅助人必须经过在专门培养司法辅助人的高等专科学校学习,主要学习法学基础、民事诉讼法、刑事诉讼法、不动产法、家庭继承法、公司法、强制执行法与破产法,然后才能参加司法辅助人考试。即便是在将登记官作为公务员的日本、韩国,其公务员考试中也要求必须掌握相应的法律知识。

3.登记官要经过专门的培训或考试才能从事登记工作

对登记人员的培训和教育,分为任职前的培训教育,以及任职期间持续的再教育。德国司法辅助人考试的主要内容:包括提交学位论文,案例解析,还有1小时口试,最终考试及格者,取得司法辅助人登记,之后可以向各区法院申请职位。同时必须在法院、检查院、事务所、行政机关的预备实习期为两年,然后才能进入工作岗位,正式上岗后,也要继续在岗学习,主要是参加司法辅助人协会组织的各种研讨会。日本的不动产登记官必须经过国家公务员考试,分为三类,一类考试非常难,题目相当于研究生级别,通过之后为高级公务员,担任领导职务,不具体从事登记事务;二类考试必须具备大学学历,考试包括笔试和面试,通过后会被登记在“录用候补者名单”,之后由法务省组织面试,通过后就会成为“法务事务官”;三类考试只需具备高中学历,也包括笔试和面试,通过后也成为国家公务员,其在登记所从事的是最基础、琐碎的事务性工作,一般无法担任登记官。如我国台湾考试由考试院的考选部负责,考试内容分为普通科目,主要为国文(论文与阅读测验),还有专业科目,主要包括民法概要、土地法规、土地登记实务、土地税法规。

除以上规定外,还需要具备良好的执业操守和沟通能力。如日本在面试环节主要考察人品、人际交往能力。我国台湾地区还特别规定,地政人员不仅须具备丰富的专业技术知识与能力,更需要具备热心、负责的态度与公正清廉的操守品德。

三、建立房屋登记官培训考核制度的意义

近年来,我国在不动产登记队伍建设方面做了大量工作,并取得了一定成效。<俯地产权属登记管理办渤(建设部令第99号)第30条规定:“从事房屋权属登记的工作人员必须经过业务培训,持证上岗”;《房地产交易与权属登记规范化管理考核标准》将登记人员进行业务培训情况作为一个量化考核标准。通过这些工作,不动产登记人员的素质已经得到了一定的提高。但实事求是地说,我国房地产登记人员的现状还不能令人满意。登记人员的任用无需严格的法律专业背景和专门的职业训练,录用门槛偏低,临时工作人员偏多,缺乏相应的登记人员的自我约束、外部监督和责任追究机制,房屋登记人员整体素质离不动产登记制度的内在要求还有一定差距。因此,应当比照国外不动产登记官制度,建立我国不动产登记官制度,建立一支专业化、职业化的高素质房屋登记人员队伍。

从登记实践看,作为一名合格的房屋登记人员,应当具备多方面的专业知识。首先,登记人员应当具备较强的法律素质。房屋登记人员无论是办理房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记、预告登记,还是协助法院查封、执行,实际上都要依托基础性法律关系。保证登记行为的正确,要建立在对基础法律关系正确理解的前提下。房屋登记人员需要较好地掌握民事(特别是合同、房地产、婚姻、继承)、公证、行政、执行等方面的法律、法规等。其次,房屋登记人员应当具备较为专业的房地产方面知识。房屋登记人员登记的对象是房屋,即使法律关系较为简单的所有权初始登记,当事人提交的资料也包括土地、规划、建筑施工、测绘等方面的证明材料,房屋登记人员需要对这些方面的专业知识有所了解,还要熟悉房地产政策、房地产开发流程以及房地产管理的各个环节。另外,房地产登记人员根据其工作岗位的不同,还应当具备相应的计算机、档案管理等方面的能力和知识。尤其是随着近年来房地产交易与权属登记一体化管理的推进,房地产管理信息化水平逐步提高,房屋登记工作越来越多地需要依托房地产信息系统,需要房屋登记人员具有较强的信息化水平。除此而外,从事房屋登记工作还应当具备很强的责任心和职业操守。

1.实行房屋登记官制度是完善登记制度的关键环节

房屋登记工作是一项专业性、技术性、法律性都比较强的工作,被登记的房屋价值量较大,是权利人重要的财产之一。登记工作的质量,直接影响到房屋权利人的权益和房屋交易的安全,如果发生登记错误,不但给房屋权利人和利害关系人造成损失,登记机构还要面临行政复议、行政诉讼甚至行政赔偿的风险。因此,可以说,不动产登记制度作为保障不动产权利的一种重要制度,其目的、意义及功能是通过不动产登记机构工作人员的具体行为来实现的,只有确保登记机构的工作人员具备足够的知识水平、符合要求的专业能力,才能保证登记工作的真实性、准确性,从而维护登记的效力,最终实现房地产交易的安全与效率,为我国房地产市场的健康发展奠定坚实的基础。

2.实行房屋登记官制度是防范登记风险的重要举措

房地产登记制度是保障房地产权利、维护交易秩序的一项重要制度。登记具有公信力,登记工作的准确性与申请人、利害关系人的权益密切相关。登记工作的质量,直接影响房地产交易的安全,影响到社会的和谐、稳定。据最高人民法院统计,2000年以来,全国的行政案件数量平均增长了20%,而房屋登记行政案件增长了近200%。 2008年以来,房屋登记行政案件量已超过拆迁行政案件量,在行政案件中排位第一。我国《物权法》第21条规定:“因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。”在最高人民法院出台的司法解释《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中,明确房屋登记机构未尽合理审慎职责的,应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。《房屋登记办法》第92条规定:“登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记,给他人造成损害的,由登记机构承担相应的法律责任。登记机构承担赔偿责任后,对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员,有权追偿。’牲房和城乡建设部《关于做好房屋登记审核人员培训考核工作(试行)的通知》(建房[2009]61号文件,以下简称61号文件)的要求,房屋登记官可以在房地产登记机构内部审核表及房屋登记簿上签字或署名,并承担相应责任。因此,一方面登记机构要尽到合理审慎的职责,需要高素质的登记审核人员完成;另一方面,实行登记官制度有利于明确登记审核人员的责任,有利于登记机构对相关人员的追偿。

3.实行房屋登记官制度是提高登记人员素质的必要途径

长期以来,我国房屋登记机构录用人员无章可循,随意性较大。一些人员甚至未经培训就承担登记审核等登记关键性岗位工作。《物权法》实施后,特别是在制定《房屋登记办法》,以及《城市房地产管理法》修改意见的过程中,专家、学者及登记业内人士都强烈呼吁,要尽快借鉴国际经验,建立符合我国国情的登记官选拔、任用、培训考核机制。实行房屋登记官培训考核制度,对房地产登记机构从事审核工作的人员提出了持证上岗的要求。按照61号文件的要求,从2012年起,未取得《房屋登记官考核合格证书》的人员,应调离房屋登记审核岗位。通过对审核人员提出要求,增强登记人员的学习主动性和动力,从而逐步提高登记人员素质和业务水平。

四、推进我国房地产登记人员职业化的初步构想

我国的房地产登记审核人员培训考核机制尚处于建立阶段,推进登记人员专业化、职业化是今后的发展方向。目前,房屋登记审核人员的持证上岗,主要通过培训考核的方式取得上岗证书。培训考核制度设计有以下几个特点:一是,通过考核建立登记审核人员的准入要求。参加培训考核条件有学历和专业,以及从事实务的要求。具体条件为大专以上学历,学习专业为房地产、法律、规划、建筑、土地管理、测绘、经济等,从事房地产管理、登记、交易工作满3年。或者其他专业,从事房地产管理、登记、交易工作满4年的。二是,注重培训考核的科学性和实用性。培训考核内容,结合登记审核人员的工作性质和工作内容设计,主要包括房地产登记制度与政策、房地产登记实务与案例两部分。房地产登记制度与政策主要包括登记业务所涉及到的民法、行政法知识、房地产管理基本制度与政策、房地产登记档案管理、房地产测绘基础知识、房地产市场信息系统。房地产登记实务与案例主要包括房屋登记办法、登记实务、案例分析等。三是,保证培训考核的统一性、公平性和权威性。房屋登记审核人员培训考核,实行全国统一培训考核标准、统一考核题库、由住房和城乡建设部颁发统一的合格证书。培训考核的具体组织实施由省级住房和城:乡建设部门负责,培训的师资必须通过住建部考试,符合相关标准。考核方式采取应考人员在计算机上答题方式,通过二代身份证识别仪对应考人员的身份进行审查,考场还采取全程录像监控。通过一系列制度设计,保证考试的公平、公开和公正。

据统计,2011年开始培训考核工作,到2012年1月30日止,全国共有21个省的21318人参加了考试,房地产登记制度与政策通过人数为 7522人,合格率为35%;房地产登记实务与案例通过人数为6538人,合格率为31%;两部分均合格的人数为5358,合格率为25%。从培训考核实施的情况看,地方登记机构人员参与的积极性较高,对考试方式和内容也较为赞同,在登记机构中兴起了一股学习业务、钻研业务的热潮。

下一步,在继续完善房屋登记官培训考核制度的基础上,应当积极推进房地产登记人员职业化进程,在当前法律法规未出台的情况下,可以在以下几个方面进行探索:

一是,建立登记人员全员学习培训制度。目前只对房屋登记审核人员进行考核,并不是说对于其他工作岗位的登记人员就没有培训和考核的要求,建房[2009]61号文件要求,房地产登记机构的其他工作人员应当具备与其岗位相适应的专业知识,逐步建立起多层次的房屋登记人员培训考核体系。地方建设(房地产)主管部门和房屋登记机构应当从加强机构内部管理、提高登记工作准确性的要求出发,制定相关的培训和考核要求。通过定期的培训和考核,保证全体登记机构工作人员具备和登记工作相适应的知识和能力。

二是,建立持续教育和动态管理机制。由于法律法规的不断完善,需要对房屋登记官进行继续教育,不断更新知识,提高业务水平,以便使工作人员能够及时掌握最新的法律、房地产等方面专业知识,保证其具备符合工作要求的综合素质。
三是,严格房屋登记官签字制度。严格执行只有房屋登记官才能从事房地产登记审核工作,才能在房屋登记簿上签字或署名,同时建立登记人员的责任追究制度和职业保险制度,完善房地产登记的赔偿制度。

四是,提高房屋登记官的待遇。目前我国正积极推进事业单位改革,按照事业单位改革思路,结合我国国情,登记机构应当作为承担行政职能的机构,予以保留和加强并逐步转为行政机构。房屋登记官应当作为专业技术类公务员,实行聘任制,建立独立的退出机制和晋升系统。对取得房屋登记官资格的人员,登记机构应当在待遇、收入等方面相应提高,实行分等定级,进一步增强他们的责任感和使命感。

从长远看,房地产登记人员的职业化、专业化,以及房地产登记人员的责任和义务都需要通过法律法规的要求来明确,要加快立法进程,不断完善我国的不动产登记制度,保护权利人的合法权益,为经济社会的发展提供必要的基础和条件。